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由于大萧条具有全面而深刻的历史背景，由于第一次新政不可能在经济复兴方面起到立竿见影的效果，美国在１９３３年秋天，农产评价格和工业生产再次回落。这种迹近于衰退的下降势头到了１９３４年春季才被克服。《纽约时报》每周工商业指数由１９３３年１０月的７２上升到１９３４年５月的８６。尔后一直到１９３５年春季，全国经济停滞不前，月复一月，商业活动指示图表几乎原封不动，利润缩减现象继续存在。１９３４年的国民收入总额只是比１９３３年高出不到１／４，比１９３１年少１００亿美元，稍多于１９２９年的１／２。秋天仍有１３００万人失业。第一次新政没有也不能给全体美国人民带来好处，很多人甚至还没有受到罗斯福的关注——南方的佃农、老年人、雇工、失业的大学生、农业季节工人、１年只干３个月的钢铁工人、共约７００万人的城市少数民族和少数宗教信徒等。这些人急切地盼望美国能够出现一些能够引导他们脱离苦海的救世主。那些受惠于第一次新政的不同阶层的人们，其一度绝望的恐惧感业已随着境遇的初步好转而消退，生活质量的改善激活和触发了原已被冻结或麻痹的神经，他们不再祈求起码的温饱，他们的期望值开始升高，开始反过来对复兴的不稳定状态感到不满，对新政扶助工农的成绩有限不满。社会心态的这种变异在当时极其自然地发生、蔓延并流行起来。曾经是死水一潭，现在则是激流澎湃。 首先是垄断资本家们。这些曾因自我毁灭式的疯狂投机和盲目竞争而陷于没顶之灾的私营业主，在被罗斯福政府救上岸后，开始挑剔并指责救他们的人没有捞其他们的丝织礼帽，他们已不满于政府对经济的管制和干预，要求解脱束缚。他们对罗斯福曾寄予莫大希望的要求他们出于高尚精神而进行自我调节以及与政府合作的吁请，由不动声色而嗤之以鼻，继而鼓噪嘲弄，"在有钱人的会议室和城郊俱乐部里，总统的名字变得不堪入耳。不论是总统还是他的财政部长都不能在银行家、证券经济人和实业家集会上讲话，而同时却不用担心会招惹麻烦"。他们开始对新政府进行挑战。 几乎与此同时，两党保守派显露出了其一度收敛的敌意，对政府的表现与经济的停滞幸灾乐祸，并在媒界宣传中特别强调两者存在着必然联系。他们甚至对自己以前的行事感到后悔，他们不喜欢新政那样的愿意在预算方面出现比胡佛任内更高的赤字，不喜欢新政用美元搞通货膨胀来弥补赤字，不喜欢新政社会救济项目的规模和华盛顿在许多经济决定中表示的一致意见。对于罗斯福不知怎么从他们熟悉的政党和企业界之外发现并给带到华盛顿来的那些人，他们也深感不安：这些人包括像特格韦尔、莫利、伯利那样的学者，以及像霍普金斯、华莱士、珀金斯那样的社会活动家。一位年长的参议员声称这些人是一种新型人物，根本不能激仆人民对他们的信任。共和党保守派坚信现有工业和金融体系应不受阻碍地从事活动，它名义上的领袖是胡佛，胡佛批评政府的倾向已由于个人的痛苦遭遇而加强。有些民主党人对政府放弃健全财政这一悠久的党的原则感到不安，预算署署长刘易斯·道格拉斯在１９３４年８月因此而辞职。也正是在这个月里，一群心怀不满的民主党人，在全国委员会前任主席约翰·Ｊ·拉斯科布、１９２９年党的领导人艾尔·史密斯以及若干杜邦集团成员和其他人的领导下，组成了"美国自由联盟"来反对政府所作的社会实验，他们不怀好意地宣称，罗斯福总统对复兴经济的下一步作法至今尚无一个明确的计划，这是政府陷入困境并不攻自破的明证。激进派的报刊极力反对新政对资方的迁就和照顾，认为这种"经纪人国家"对大托拉斯打击不力，"记录表明，人们能够期望于新政的只有失败"。政治蛊惑家们则抓住这一时机大做文章。然而，生活于这种徘徊不前的经济境况中的人民群众感受最真切，他们以自己的方式表达着自己不断增长的不满和抗争。 值此多事之秋，全国又在３０年代中期天灾连年。各大盆地的河流泛滥成灾，无以数计的街区和良田被冲毁。由于无节制的狂伐滥垦，许多地区的地表呈现荒芜性侵蚀，植被生态遭严重破坏，"黑色风暴"旋即肆虐中西部各州。这里经常有这样的壮观的景象：无涯际的高耸入云的尘幕遮天蔽日，并缓缓向东南方推进，道路、棚舍、厂房、机器、庄稼几乎瞬时被沙土掩没。１９３４年，全国资源委员会的调查表明，全国有３５００万英亩可耕地完全被毁，１２５００万英亩土地失去了表层土壤，这势必造成了大平原区随时即发的饥荒。并且，１９３４—１９３５整整两年里，各地旱灾连绵不断，得克萨斯州的几个县沦为流动的沙漠，连俄克拉荷马市的食品都带有沙土味。远在东边的孟菲斯，行人用手帕盖着脸。７，０００英尺厚的尘雾，使克利夫兰市一片昏暗。从内布拉斯加吹过来的黄沙，透过了白宫的门窗。西部平原的尘屑飘落在大西洋中３００英里外大海的船上。这年冬天，新英格兰诸州还降了红雪。夏秋两季气温居高不下。天灾部分地有利于联邦政府实现其减少产量以保证利润、提高购买力的农业调整计划，但对于千万个受害的家庭和个人而言，是一场不亚于大萧条的特大灾难。他们被迫从焦干的沙砾地故土上出走，四处流浪。俄克拉荷马州的逃荒灾民成了约翰·斯坦贝克《愤怒的葡萄》中的人物原型。小阿瑟·Ｍ·施莱辛格说，这些走投无路的破产者和铤而走险的穷光棍极有可能在某个杰出人物领导下，闹一场天翻地覆的社会革命或可怕的大动乱。 其实，激进而暴烈的行为已经在全国各地滋长并大有燎原之势。１９３４年４月，明尼阿波利斯的６，０００"暴民"（以卡车司机为首的工人）向正在开市政会议的市政厅窗户里投掷棍棒、石头和煤块。入夏，冲突升级，武装警察开枪击倒工人６７人；５月，南卡罗来纳的纺织工人组成飞行中队同警察激战；秋天，丹佛市１，０００名靠救济为生的工人，因救济金削减而愤怒地要求撤换州行政官员，并同警察在街头对垒；密尔沃基的电车工人在社会党的组织下，攻击车库，迫使雇主接受了他们的要求；费城的出租汽车司机焚毁了１００辆出租车；得梅因的电业工人举行同盟总罢工，全城在一漆黑暗中陷入混乱的瘫痪；共产党人领导了加州和新泽西州等地农业工人的罢工；在俄亥俄州的托莱多，美国工人党鼓动罢工的电瓶汽车灯具厂的工人与警察和头戴钢盔的国民警卫队搏斗，他们面对刺刀、催泪瓦斯以至排枪扫射，都无所畏惧，最终争得了工会的大部分要求。在五一劳动节之后的几个月里，从东海岸的罗得岛到西海岸的旧金山，几乎每场罢工中都有工人流血，这一年全美发生罢工１８５６次，参加的工人约有１５０万。１９３５年，罢工浪潮仍在继续，共发生罢工２０１４次。左翼党派组织和劳联中的激进派为争取组建产业工会进行了积极的努力，并对罢工运动起到了推波助澜的作用。造成这种局面的原因主要是：全国工业复兴法第７条第１款规定给予工人的那些权利唤醒和刺激了工会的组织活动，而广大工人在实践中发现，他们并不能完全依赖政府许可和法律条文来达到自己的目的，而有时罗斯福政府迫于强大公司的压力作出的有利于资方的决定更使工人坚定了这一信念，即为了很好地享用自己的权利，必须显示出自己强有力的独立力量。此外，自大萧条以来，他们郁积了太多的对资方的愤慨。 来自"左边的惊雷"仍隆隆作响，还不时掺和进来了一些不谐音。许多进步派和激进的自由主义分子开始怀疑罗斯福新政策的成功希望，他们提出了更为激进的纲领。明尼苏达州州长弗洛伊德·奥尔森公开宣称自己是一个激进派，愿意同自由主义者一道为他们的政纲而奋斗，“如果资本主义不能防止萧条卷土重来，我就希望现行体制干脆见鬼去。""我们追求的最终目的就是合作共和国"。当年的黑幕揭发者以其《屠场》直接促成了肉类检查法获得通过的作家厄普顿·辛克莱提出了"终止加利福尼亚州贫困计划"，他提议向新政尚未着手解决的关键问题——富裕中的贫困直接进攻。他主张让加州的失业工人在国营工厂和国营农场生产他们所需要的东西，他反对"为利润而生产"，主张"为使用而生产"。这位带有浓厚社会主义色彩的改革家宣布竞选１９３４年１１月的加州州长。并在８月２８日的民主党初选中，得票遥遥领先，从而引起保守派的恐惧和群起而攻之。 在充满着骚动、焦灼、寻觅、失落的这些年份里，以形形色色的激进面目而出现的"政治蛊惑家"们向大众兜售着似乎是精心炮制的治世良药。他们利用了当时美国人民还不大明白的民族性格的某些方面：美国式的天真烂漫、全国普遍向往寻求简单明快的解决问题的方法，爱参加团体组织的心理、天生喜欢收集外表好看而其实毫无价值的东西的脾气等等，即卡尔·Ｇ·荣格称之为美国民族性格中幼稚的一面。 弗朗西斯·Ｅ·汤森医生，曾是加州长滩的一个公共卫生官员，在１９３３年他６６岁失业时，几乎一贫如洗。在目睹了大批与自己境遇相似或更惨的老年人后，这位瘦弱的戴眼镜的老头子迅速成为一名业余经济学家和社会改革家。１９３４年１月，汤森成立了老年人周转养老金组织，其目的是要使年满６０岁以上的老人（刑事惯犯除外）每月都能享用２００美元，唯一的附加条件是必须在本月内花光于国内。这笔周转基金来源于由联邦政府征收的２％的营业税。汤森及其信从者声称，这基本上是一项旨在减少失业、刺激消费的经济复兴方案，而不是一项单纯的补助金计划。尽管批评者们指出汤森计划具有以假定为根据的虚妄性，因为它要将一年国民收入的一半以上用以补偿仅占总人口的９％的老人。但汤森十字军运动仍然蔓延到了主要由农村新教传统培养起来的人们中间。那些数以百万计的因为失业、贫困、疾病和孤独而陷入凄凉晚景的老人们，对这一令人振奋的号召抱有强烈的近乎宗教般的理解。他们跟着汤森异口同声地谴责罗斯福新政忽视了老年人，并成功地把支持该运动的人选进州议会和国会。到１９３４年底，汤森宣称有２５００万美国人在他的请愿书上签名，他的批评者们也承认签名的人品码有１０００万人，到１９３５年初，汤森俱乐部已达２０００多个。"西海岸的政界人士如果不赞同这位医生的计划，就会被汤森的报复吓得发抖"，西部７个州的立法机构一度几乎受制于汤森运动。国会议员们明知其经济上的细节存在着明显错误，却迟迟不敢冒险就这一计划试行唱名表决，直到１９３９年６月。 ２０年代来自加拿大的查尔斯·Ｅ·库格林神父则显示了比汤森医生更大的能量。这位４０出头的神父身材高大，修饰整洁，声音圆润优美，庄严感人，词藻华丽，有着令人难以置信的魅力和说服力。到１９３０年底，他已经成功地树起了一个广播网，由哥伦比亚广播公司的１７个电台同时向全国广播他的节目，另外还在星期日美国中部标准时间下午６时至７时的地方电台穿插一些广播。在有一次抨击胡佛总统的演说后，他收到１２０万封信。到１９３２年末，他每周拥有约近４０００万听众。他在１９３４年收到的邮件，比全国任何人（包括罗斯福总统在内）都多。每周听他布道的听众是全世界人数最多的，而且稳定不变，每周信件８万封，多至１００万封，很多都内附小额捐赠的美元。他有时要雇用１５０个办事员点钞叠钱。１９３４年纽约ＷＤＲ广播电台举办的一次民意测验表明，库林格神父是美国"最有价值的公民"。后来在同哥伦比亚广播公司闹僵后，他干脆建起了自己的广播网，有６０多个电台，还办有自己的企业。他支持罗斯福竞选总统，也曾一度热烈地赞扬"执行着基督政策的新政"。到１９３４年春，他还许诺"决不改变他认为新政就是基督之政的哲学"。他有时也破例地赏脸接见罗斯福总统的私人代表约瑟夫·Ｐ·肯尼迪（美国第３５任总统的父亲），这主要还是因为他也是个罗马天主教徒。 当罗斯福政府的新政举措（特别是货币政策）并未依照他的旨意进行时，库林格就在１９３４年下半年逐渐与新政决裂。他痛斥农业调整法是"异教之政"，咒骂罗斯福的顾问们是“窝囊团的谄媚之徒"，指责财政部为邪恶的国际银行家效劳。是年１１月１１日，他宣告成立争取社会正义全国同盟。他认为美国的两党制已经腐朽，资本主义已经完蛋，罗斯福代表了"邪恶的资本家、犹太人、共产党人、国际银行家和财阀"，而只有自己的１６条原则才能拯救人民。他号称拥有７５０万盟员。该同盟的狂热分子还组成了许多打手队，上街向犹太人寻衅。他还攻击美国劳联，主张政府在处理劳资冲突时应学习意大利。到１９３５年春，库林格神父越发倾向于宣扬带有极权主义色彩的主张，倡议在美国建立一种类似于意大利社团主义的政治秩序。 但是，对罗斯福政府真正地构成威胁的却是地地道道的政客休伊·Ｐ·朗。朗在１９２８—１９３２年任路易斯安那州州长，１９３２年进入参议院，他机智幽默、聪明绝顶，擅长发表令人荡气回肠的演说，只是"那矮胖的身材和花哨的穿戴掩盖了他这位外省政治家的才华和魅力"。他在州长任内采取了一系列激进的政策：打破大公司的垄断势力，取消人头税，免纳平民普通财产税，免费发教科书给学生，为成年人扫盲。在３年内，他为本州修筑了２，５００英里柏油路，６，０００英里碎石路，１２座桥梁，他还是南方唯一的平等对待黑人的州长。他的口号是"人人是国王，但是没人戴王冠"。他身在华盛顿任参议员，却牢牢地遥控着路易斯安那州政府和州议会的一切决定权。他曾在１９３２年６月的芝加哥支持罗斯福成为总统候选人，但两人的合作在罗斯福就职１个月后就开始破裂，他瞧不起罗斯福和他那些城市里出身的受到良好教育的新政派人士，他也不喜欢"百日新政"期间的那些政策。他预备在１９３６年入主白宫，最迟１９４０年要进去。 “以前他发现，对付路易斯安那州的种植园主和石油公司，最容易的政治手法莫过于揭露他们对这个州赤裸裸的掠夺，而他对上层阶级政治领袖的嘲弄也确实吸引了许多乡村追随者。现在，他希望用同样的办法来夺取国家权力——即揭露罗斯福自称的新政改革派的合乎道义的领导，其实是庇护着垄断财富和独享文化教养机会的一个全国性的统治阶级。"他以特有的机智为自己打通闻名全国的道路，他写了①一本《我在白宫的头几天》的书，书中说作为总统的他将让罗斯福当海军部长。他在参议院里霸气十足，公开嘲笑罗斯福和他的阁员。他直率地当面要求罗斯福总统给他以庇护和赞助，谈话时他也不脱下那只条纹水手草帽，只是在为讲清楚某一论点时，拿草帽轻扣总统的膝盖。他很快成为一个国际知名人物。民主党全国委员会举行的一次秘密民意测验表明，朗若作为第三党候选人竞选总统，将会夺去罗斯福４００万张选票，并且他的实力还不限于南部。 ------------------- ①威廉·Ｅ·洛克腾堡：《罗斯福与新政》商务印书馆１９９３年版，第１１２页。 ---- １９３４年初，朗创办了"财富共享协会"，其政纲同库林格的一样，既含糊又经常变动，但总包括这几点，即向富人收重税，私人财产不得超过５００万美元，让所有人都有最低限度的收入，免费宅基、免费教育、廉价食品、退伍军人有津贴费。财富共享有着相当大的吸引力。到１９３５年２月，朗声称已有２，７００个分会和７５０万会员。他在北部和中西部诸州都有无数热情群众的支持，他向北部贫苦无助的工人发出了深情的呼吁，他在路易斯安那州之外进行了一次轻便的出击，就选出了阿肯色州的卡拉韦夫人填补她亡夫在参议院的空缺。吉姆·法利这位高明的预言家认为，朗的选票起码会超过６００万张。第二次新政中的有些法令在很大程度上是由朗的财富共享计划推动的，如《控股公司法》。１９３５年７月，朗指责罗斯福抄袭他１４岁起草的分享财富的演讲，"他今天才变得像我穿童装短裤时那样聪明"。来自芝加哥的一封致朗的信道出了当时不少人的心声：“我投了罗斯福的票，但是看来华尔街是把他弄得晕头转向了。我们需要的是有勇气的人，像您所主张的那样，向左走得更远些。” １９３５年春，种种迹象表明，库林格的争取社会正义全国同盟与朗的共享财富运动有在政治上"紧密地抱成一团"的趋向。出生于加拿大的库林格神父不可能成为问鼎白宫的人选，但他能为朗提供强大的支持。"假如再同汤森医生领导的西部养老金运动参加者和米洛·雷诺率领的反叛农民联合起来，他们就可能在１９３６年使民主党联盟陷于分裂，而让一个共和党人当选。"对此，罗斯福和他的阁员们大伤脑筋，显示出前所未有的慎重和警惕。他们派出联邦特工人员前往路易斯安那州，到处核查朗及其信从者可能会有的财务问题等劣迹，以便抓住把柄狠狠打击。罗斯福在白宫对紧急事态委员会的成员指出：“凡是为朗或者他那帮子人工作的，不许任用，也不许留用！不能有半点含糊！” １９３５年９月８日晚，一个名叫卡尔·Ｏ·韦斯的青年医生在路易斯安那州的州议会大厅刺杀了朗。罗斯福和他的阁员们如释重负。但是，向他奉献的鲜花铺满了３英亩地，在议会前的绿色草坪上，大约有２５万人来参加这位年仅４２岁的领袖的葬礼。他的事业的继任者杰拉尔德·Ｌ·Ｋ·史密斯在致悼辞时说：“他是名贵的意大利小提琴，他的琴声远出于与他争鸣的乐鼓之上。"该州的穷人们普遍地受惠于朗的政策，他们凄迷地发问：“他们杀害朗，为的什么缘故？"３０多年后，史密斯说：“不能证明罗斯福总统下令暗杀了朗，但可以证明那些策划这件事的人都相信杀死朗会叫总统高兴。” 尽管罗斯福的新政政府面临着来自几个方面的反对和挑战，但１９３４年１１月的中期选举结果表明，罗斯福的声望及第一次新政仍然大得人心，这使罗斯福对自己的作为更加自信。民主党在一般预料他们将遭到顿挫的选举中取得了惊人的胜利。在新的第７４届国会中，众议院有民主党３２２席，共和党１０３席，民主党在参议院夺到了超过２／３的多数（６９席），这是参议院历史上任何一个政党曾经没有过的最大超出额，这其中有密苏里州的法官哈里·杜鲁门。相形之下，共和党的州长席位也仅获得７个，它缺乏具有实质性内容的纲领，并且尚未显示出任何一位对人民有号召力的全国性领袖。但是，值得注意的是，激进思潮的力量也在这次选举中充分显示了出来。进步派或农工党在众议院获取了１０个席位。而占有２／３多数的民主党议员中也有不少人士站在罗斯福的"左边"，他们大多是以国有制、福利社会或"为使用而生产"为竞选纲领而当选的。显然，新的国会势必将罗斯福推向比他曾设想和正在设想的远为激进的方向，与此遥相印证的是更为广阔的背景——千百万美国人没有被政府及其第一次新政所触及，而受到触及的人不满于第一次新政在改革方面的深度——这是罗斯福通过令他震惊的朗、库林格和汤森等人掀起的运动所了解到的国情。另外，在第一次新政时期，罗斯福一直对企业界的自我调节机能和合作诚意怀着希望，并屡屡试探企业界对自己的支持程度。可是，到１９３５年春夏之交，全国制造商协会和商会大都改变了"百日新政"期间的缄默或有限支持的立场，转而谴责和挑剔新政，并公开和罗斯福决裂。甚至在某种意义上可以认为，正是这些缺乏眼界和患得患失的企业界人士把罗斯福推向了似乎是与他们对着干的强力干预的立场上。然而，最终促使罗斯福放弃政府同企业界合作原则的"中间道路"的原因是，最高法院"９位老人"对《全国工业复兴法》的裁决。 由于在富兰克林·罗斯福就任总统以前的３０多年里，仅有民主党人威尔逊当过８年总统，其余的年份全是共和党人执政，而经参议院审核同意、唯一有权解释宪法、终身任职的最高法院法官的提名和任命由总统创议，这样就势必导致美国司法系统主要由共和党控制的局面。罗斯福上任时面对的９位法官，仅有詹姆斯·Ｃ·麦克雷诺兹和路易斯·Ｏ·布兰代斯是威尔逊任命的，而前者早在担任威尔逊政府的司法部长时就以日趋保守而闻名。后者作为第一个担任此职的犹太人，素以支持激进事物而享有"人民的辩护律师"之声名，善于以其“布兰代斯短笺"将冗长的数据作为确凿事实来说明法律论点。他的自由主义哲学思想典型地体现在１９３２年"新州制冰公司诉利布曼"案中，他认为本法院有权制止新奇的令人愉快的社会经济实验，"但是在行使这一最高权力时，我们必须谨慎，以免将我们的偏见带入法律原则中。如果我们有理智引导，必须果敢大胆。"但是，他只能与本杰明·Ｎ·卡多佐和哈伦·Ｆ·斯通构成少数派。另有４位坚信资本主义的自我调整机制、反对国家干预社会经济生活的法官构成了多数派。首席大法官休斯和法官欧文·Ｊ·罗伯茨一般介于中间。这一情形恰巧应验了杰斐逊在１个多世纪以前评价联邦党人时说的话，他们"退据司法机构，从那道防栅发炮，以求轰垮和消除一切共和主义堡垒。” 从１９３５年１月７日期，最高法院以授权不当等理由作出了一系列关于新政立法的裁决：石油业不受联邦政府管制，《全国工业复兴法》第９条第３款无效；《铁路职工退休法》违宪，因为政府不经法律程序剥夺公司财产；《农场抵押法》无效，因为该法不经法律手续剥夺债权人财产；总统无权更换联邦贸易委员会的成员，因为该机构属于国会而不是一个行政部门；两年到期的《全国工业复兴法》违宪，且不得延期，因为国会越出州际贸易条款范围行使权力，而且将过多的权力授予它力所不能及的范围。即令是最高法院对新政表示支持的两个事例——黄金和田纳西河流域管理局，它所引据的理由也极其狭隘。到了１９３６年初，最高法院废除了纽约州《手工业妇女最低工资法》。《农业调整法》也宣布违宪。此外还有《煤炭保护法》、《城市破产法》等新政立法被宣布无效。除《全国工业复兴法》外，裁决一般是以５∶４或６∶３票作出的。这些裁决范围之广预示着它已基本排除了对引起反对的立法加以修正的可能，并且预定了继续按照自由派的方针制宪立法的结果。 面对这种情形，罗斯福有些骑虎难下。高度自尊的最高法院自创立以来的１４０年中，所宣布废止的法令不过６０种，而现在仅１年多的时间就一口气把罗斯福的新政立法否决了十几种，各下级联邦法院也有１００多位法官发出１６００多个指令，以禁止实施新政立法。被迫自我发展感和成就感所强化了的主动——积极型性格，使罗斯福能够克服其个性中那种息事宁人与积极进取之间的矛盾，他可以立即用一种精心策划的策略方式对这些挑战进行战斗，也能以一种感情的和个人的方式去战斗。但深谋远虑的罗斯福已经是一个深谙美国政制行情的老政客，迫于劳工运动和朗、库林格、汤森运动的浩大声势，迫于站在他"左"边的国会议员的压力，尤其是迫于１９３６年大选的重点将向"左"转移（许多证据表明），罗斯福只得暂时地压抑住这股被唤醒的长期掩藏在和蔼背后的真正的愤怒，热衷于结果的他善于妥协，也善于迂回行事。现在，他就对这些挑战采取了不动声色、不予理睬与转移目标的方法。 促成第二次新政在１９３５年初全面展开并出现重点转移的因素还有：一、罗斯福的智囊团和早期新政派此时发生了重大的分离组合，他的政治顾问路易斯·豪身体状况日益恶化，已长期住进医院，爱德华·弗林已逐渐取代了他的地位。１９３６年４月，豪在睡梦中溘然长逝，临死前说到：“富兰克林现在自立了。"弗林说服罗斯福把豪原定的争取农民的竞选战略，逐渐转为争取城市中约７００万对两党均无好感的少数民族和工人；雷蒙德·莫利在国际货币、政府与其业关系等问题上日趋保守，退出政府当了一家新杂志的编辑。尽管有时也仍旧帮助罗斯福出谋划策，起草演说稿，但地位与作用已今非昔比。在１９３６年白宫的一个小型家宴上，罗斯福刻薄地嘲讽了他的"新保守主义"，两人随即激烈地舌战，尔后关系就此破裂。新近充实了一批更具活力和自由主义思想的人员，罗伯特·Ｈ·杰克逊、依沙多·卢宾、威廉·Ｏ·道格拉斯等，都是在一种变动着的社会秩序中具有战斗性的法律和经济专家。还有被誉为"砂金孪生兄弟"的本·科恩和托马斯·科科伦，两人都是哈佛大学法学权威费利克斯·弗兰克福特的高足。本·科恩这位来自印第安纳州的犹太人，曾任布兰代斯的法律秘书，在制订新政立法和处理法律细节上表现了卓越的才干。来自罗得岛的科科伦年仅３６岁，才华横溢，多谋善断，在起草重要法规和总统演说稿时，能够毫不费力地洞悉政治迷宫的堂奥，并能贴切而华丽地旁征博引。罗伯特·Ｍ·伯恩斯称他是"政府内部意志坚强的牵线人、政客和官僚的操纵者。"来自犹太州的银行家乌里纳·Ｓ·埃克尔斯于１９３４年１１月被罗斯福任命为联邦储备委员会主席，他很早就具有一些与凯恩斯不谋而合的经济思想，即主张政府扩大财政赤字以谋求经济复兴。二、最高法院也并非铁板一块。路易斯·Ｄ·布兰代斯为首的自由主义少数派就一直倾向于理解和支持新政的大多数立法。布兰代斯坚信大垄断企业的经济效益比不上小企业的高，对社会又具有危险性，故极力主张回复到"有节制的竞争"的社会。他对政府权力虽持谨慎态度，但是容许政府有条件的干预，他赞成增大劳工的权力，以此与大公司的权力相片敌。本杰明·Ｎ·卡多佐认为宪法是活的文献，可以随着社会发展作出不同解释，"一个世纪前狭小的或地方范围的需要，在我们时代可能与国家利益交织在一起。随着时代的不同，需要作关键的急需的变化。"哈伦·Ｆ·斯通具有博大的宽容精神，他认为法院在行使权力节制政府时，关键要凭藉"我们自己首先实施自我节制。"１９３５年５月初，正值最高法院加紧裁决新政法令时，布兰代斯让他的信从者、罗斯福的顾问班子成员贾利克斯·弗兰克福特向罗斯福转告他的口信：目前是采取行动的最后关头了。几天后，参议院的进步派小拉福莱特、诺里斯、海勒姆·约翰逊等会见了罗斯福，敦促他维护总统的领导权。小拉福莱特与布兰代斯在关于企业界是否会同政府合作这一点上具有清醒的共识，他们劝罗斯福不要枉费心机地寄望于企业界。罗斯福也终于认识到，他的新处境从来没有像现在这样如此地与国会里大多数左翼的政治需要相协调。三、不能忽视的、也许是最重要的一点，即罗斯福本人的思想状况及启发展。第一次新政在强调政府对拯救危局的作用的同时，主要是寄望于企业界的自觉配合意识以实现"各种利益的真正协调"，使各个阶层都在新政中得到一些好处——农场主们有农业调整法，企业界有全国工业复兴法，工人有工资工时方面的规定及复兴法第７条第１款，贫困者和失业工人有各种各样的联邦救济措施，中产阶级有房主贷款公司、证券管理法规定及其他改革，债务人因通货膨胀而受益，如果某些方面仍有不满意和突发的情况，政府还设有全国紧急事态委员会等类似机构加以筹措补救。然而，良好愿望和现实效果的差异令他震惊——不主要是第一次新政在力度和广度方面欠缺，而是大萧条灾难本身具有前所未有的深度和广度。罗斯福所做的这一切本不该招致保守派报系的斥责和辱骂，那些疯狂憎恨他的富人似乎也没有理由在他们的俱乐部和餐厅对他进行下流的攻击，而他自幼生活在充满友爱、鼓励、迁就、宽恕的环境里，１９３５年以前，性格深沉的他对这类攻击大都采取退避、延搁、妥协等并非尖锐激烈的反应。他本可接受以善意的精神提出的批评或者具有建设性内容的建议，因为他善于博采众长。但是这一次企业界的恶意和故意干蠢事使他受到深深的伤害，他因而有些愤怒，１９３６年的竞选中他曾严厉地反击这些人是刚救上岸的忘恩负义的糊涂虫。指责这些人一旦走出政府为他们建造的避风的地下室，“就忘了曾经有过风暴，他们指点着英国，想让人民相信英国就是靠着无为而治、听天由命，而度过萧条取得进步的。"这是１９３５年５月以后的罗斯福对政府与其业界的良性合作产生幻灭感的心理基础。人们也因此得以在１９３６年竞选中听到他那抱怨、忿怒，甚至不无伤心的语调：“这次竞选中有一个问题，那就是我自己，人们必须明确表示，或者拥护我，或者反对我。"他对企业界在初期新政中对他暧昧不清的态度有了切肤之痛的体会。同时，休伊·朗确实让罗斯福焦虑不安，朗的重要性在于，他俨然成为全国广大劳动群众抗议第一次新政妥协的主要宣传鼓动者。莫利在１９３５年仲春时节不止一次地听到罗斯福在谈论有必要采取行动，"以便抢在朗的前面。"此外，通观第二次新政的全过程及其重点目标，不难发现它们与大萧条以来罗斯福个人的思想观点、长远规划、施政纲领等有诸多吻合之处。若单独地考察第二次新政的立法，它们中有些基本上是对第一次新政的进一步强化、扩大或使其完备，如以工代赈；有些是当初业已初步提出但因条件限制而未立即兑现的目标，如社会保障方面的一些立法。两次新政的内在关联是显而易见的；即令是"第二次新政中以貌似全新内容而出现的条款和措施"，也不难顺理成章地在罗斯福近期的和漫长的政治生涯中找到启发展的最初生长点。从一定意义上讲，它们是罗斯福个人思想之历史的与逻辑的发展相统一的体现。那种认为罗斯福突然大幅度地向"左"转并将之归因于某一单个原因的观点，既失之片面，又违背了罗斯福在其他方面发展的事实。 第二次新政于１９３５年开始，在这年夏天进入"第二个百日"并达到高潮。 １９３５年１月，罗斯福向国会提交了一个庞大的非常时期联邦救济计划。他建议把救济名册上的人分成可以就业和不能就业两类，后者的救济负担交由地方当局和慈善机关承受。对于前者，将由联邦给予工作，即由政府花费５０亿美元，实现以工代赈计划，工人们将按"保障工资"（每日约５０美元）工作。国会于４月８日通过了这项紧急救济拨款法。这是美国或其他国家历史上空前的最大单项拨款。“这项允许罗斯福主要按照他认为适宜的途径开支巨额的法令，标志着从国会转向总统的重大权力转移。” 罗斯福于５月６日根据此法发布７０３４号行政命令，建立工程振兴局及其联合机构，由霍普金斯任局长。该局到１９４１年共耗资１１３亿美元，外加地方政府的２７亿美元。在其活动达到高潮的１９３８年，它为３５０万人提供了就业机会，占全国失业人数的１／３。若把依靠工人赡养的人计算在内，其受益者达２，５００万人以上。它主办了约２５万个工程项目，包括建筑了１２．２万幢公共建筑，６６．４万英里新道路，７．７万座新桥梁，８５０个飞机场，数以千计的医院、城市电厂和校舍，以及大批的公园、游乐场、运动场和蓄水池。为了让那些具有艺术才能的人维持生计，霍普金斯在工程振兴局下设置了一个联邦艺术计划，对包括各类演员、美术家、戏剧家、作家、音乐家、画家等在内的成千上万的艺术家提供就业机会，让他们展其所长，文学艺术界并从此兴起了一股"写美国"、"画美国"的爱国主义热潮。该局还通过全国青年管理处帮助比其他群体更难就业的数百万美国青年找到工作，帮助大专院校的学生得以继续上学或训练其从事新职业的技能。该处在奥布里·威廉斯指导下，为６０多万大学生和１５０多万高中生，以及２５０万刚步出校门的无业青年找到了非全日性的工作。 尽管由于该局主办的工程项目中难免有混乱、浪费和低效率的现象，如管理不善、重复建设、行政费用过高、因材料费不足而导致工程质量欠佳，等等，该计划也从来没有能单独地解决掉失业问题，因此遭到来自"左"右两方面的严厉批评。但是，它达到了大幅度地照顾或减轻此前千百万仍然"被遗忘的人"的家境困难的效果，它的大规模开支对经济走向实质性进程的复兴起到了重要作用。该计划一开始就表明，它已经超越了为提供就业机会而安排工作的范畴。它所表明的是，把救济、贫困、就业和安全等社会职责都归联邦政府承担的一个重大的、历史性的转变。长期以来地方的和私人的慈善事业正在接近于枯竭，该计划在当时可能被许多人视为紧急事态的临时反应，但是，几十年后的人们已经认识到，它是现代美国经济史中整个时代的一个不变的特点。 １９３５年１月１７日，罗斯福要求国会通过社会保障法，这是由以弗朗西丝·珀金斯为首的超党派的内阁经济保障委员会花费了６个月的心血研究制定的草案。它引起这届国会激烈的争辩。保守派人士指责社会保障的观念破坏了美国传统的自助、自制和个人负责的设想，将会使生活失去进取精神和一切情趣；有人甚至认为它"是从《共产党宣言》第１８页逐字逐句抄袭来的"；更多的议员则认为该法案过于吝啬，不够完备。如此直到８月１５日方由总统签署生效。 社会保障法创立了全国性的养老金制度和失业保险体制。它规定对于年老贫穷的６５岁以上的人，实行养老金制度，由联邦政府与州政府各负担５０％，但联邦政府所负担的份额每月不得超过２０美元；考虑到雇工的未来，它规定实行一种捐助性的老年保险金制度，保险金从工人的所得税和资方的工资税中抽取，１９３７年开始为１％，以后每三年增加一次，直到１９４９年双方的负担都达到３％。据此，每月的退休金支付总额应按从１９３７年１月到退休年龄所得到的工资计划，大致在１０至８５美元之间。为改善和扩大这项计划，从它通过生效之日期，就对它进行了多次重大修正。 该法与其他发达国家的同类立法相比具有保守性。它在捐献和收益之间建立的是一种松散的联系；它规定以一种递减税制和扣取大宗款项来筹集公积金，既有利于扩大保险范围，也有利于后来的保守政府提高收益；它尽管按对等原则向各州提供联邦援助以照顾不能自力维持生计的母亲、儿童、残疾人等，但它没有把许多类别的工人如农场工人、家庭佣工、非营业组织的职工纳入保险范围之内，而这些人是极其需要保障的。即令如此，１９３５年的社会保障法仍然是美国历史上一个新的里程碑，是美国社会立法的一个界标。它旨在"保障我国男女老少免受生活中某些不测风云和兴衰变化的影响"，它推翻了关于社会责任性质的历史悠久的设想，确立了个人有毫不含糊的社会权利的见解。罗斯福指出，对雇工征收保险税并将其放在那里，是一个政治问题而非经济问题，目的是"给这些交税的人一种法律的、道义的和政治的权利"。该法是所有"新政"立法中最重要者，它使美国走上通往福利国家的道路。 １９３５年５月，参议院批准了国会参议员罗伯特·瓦格纳于１０年前提出的全国劳工关系法。由于最高法院裁决全国工业复兴法违宪，罗斯福改变了对《瓦格纳法》的态度，并说服众院批准，随即于７月５日签署生效。 该法不仅将刚被宣布无效的《全国工业复兴法》第７条第１款的规定包括了进去，而且克服了平原来含混无力的保守的一面。它明确禁止雇主：在工人行使集体争议工资的权利时进行干涉、限制和压制；拒绝工人集体争议工资；以区别对待的分化手段来控制和干涉工人加入工会。否则均将视为非法。为了执行这项法令，成立了永久性质的"全国劳工关系局"。 《瓦格纳法》一般被认为是６年多的"新政"期间最激进的立法革新之一。它用政府的力量倾向于支持劳工的集体谈判权和组建工会权，并放弃了从前那种让垄断资本自行其是的不限制政策，而以"总资本家"的身份逐渐摆脱与垄断资本的伙伴关系，限制各个垄断集团的过分剥削与压迫行为，在一定程度上改善劳工的经济、政治处境，以达到"磨损劳工运动的激进锋芒，并将其纳入民主党改良政策的轨道，使美国的垄断资本主义制度得以在新的基础上继续运行"的长远目的。 当１９３５年５月２７日的"黑色星期一"到来之后，这一天最高法院接连扼杀了３项"新政"立法，其中就有《全国工业复兴法》，罗斯福就决定对企业界采取新的行动。费利克斯·弗兰克福特这位白宫的常客向罗斯福力陈布兰代斯派的观点：必须要对大企业这样一种危害社会且效益不高的势力进行限制，具体途径是"削弱控股公司的实力，发动反托拉斯的起诉，对大公司征收比小企业更高的税"。于是，当国会准备做完上半年的收尾工作就休会时，罗斯福召集了两院领袖，他拍击着办公桌要求国会必须通过他的整套方案，尔后议员们方能回家避署。 社会保障法和《瓦格纳法》就是在此之后经国会辩论而获得最后通过的。旨在限制垄断资本的３项重要立法，也在这个漫长而炎热的华盛顿夏季得以通过。 ６月１９日，罗斯福向国会提交了一项激进的税制咨文，其目的是重新分配财富和权力。因其带有"直接掏富人腰包"的意味，它遭到了企业界、保守派议员、赫斯特报系的激烈反对，费城《问讯者报》指责罗斯福玩弄"明目张胆的政治安抚，……来诱发朗、汤森、辛克莱和整批评人的先知们的那些意在不劳而获的信从者们的赞颂"。保守派议员指责这等于在平视有产者而实施有利于平民的阶级立法。在激烈的斗争中，参院进步派首领拉福莱特以大胆的行动表示了对总统的支持，这才扭转了局势。 ８月底获得通过的税收法取消了遗产税，并且把累进的公司所得税减少到仅有象征的意义，但它提高了房地产税、馈赠税和财产税，并对利润超过１５％的企业征收超额利润税，对５万元以上的个人所得征收附加税。 该法激起企业界和高收入者的强烈不满，但罗斯福认为重新分配财富是当代世界新思想，而要在美国同共产主义作斗争，就要注意这个新思想。有论者认为，它部分地受到布兰代斯反对企业集中的主张的影响，或许还有对企业界批评进行报复的忿懑之情和"抢先做朗要做的事"的用心。 罗斯福早就认为，公用事业控股公司有许多罪恶。民众也愤恨欺诈取用户费用、腐蚀立法机关、以诡谲手段逃避国家管制等不法行为，而这些投机猖獗的水霸电霸，各州无力对其进行管制。罗斯福在奥尔巴尼初任州长时，就曾围绕圣劳伦斯河动力开发和经营方式问题同共和党对手展开过长期的交锋。现在，他甚至主张采取比布兰代斯派所主张的更为严重的惩罚性措施，于是在１９３５年３月，他向国会送交了由科恩和科科伦起草的一项"进攻性的法案"，其中含有被强大的公用事业院外活动集团称为"死刑"的条款。 “死刑"条款在参院仅以１票多数被通过，但被众院否决，其中有不少民主党议员投了反对票。众院通过了该法案中的其余部分，但众院的文本仍然是一件严厉的立法，它"只是以争取终生监禁的机会代替死刑。"８月２６日由罗斯福签署的《公用事业控股公司法》给予了大企业极大的打击。它清除了凌驾于营业公司两层以上的所有公用事业控股公司，并授权证券交易委员会取缔不符合公共利益的营业公司以上的公司；３年以后，各控股公司必须把自己的营业局限于单一的整个体系内和直接关系供给消费者电力的业务范围之内；证券交易委员会还有权对公司的金融业务实施监督。 布兰代斯对该法大加赞赏，"罗斯福正在英勇地战斗，他看来是充分地认识到了大企业的弊病，他应当得到比他的党给予他的更多的支持。"罗斯福被看做热心公营电力的人而大受欢迎。除田纳西河流域管理局卓有成效的电力开发外，联邦政府还在哥伦比亚河上建造规模宏大的邦纳维尔大坝。在华盛顿州东部，宏伟的大古力坝工程是世界上最大的人工建筑物，它将使河水倒流，发出电力以加速太平洋沿岸西北地区工业化。世界上最大的土坝也正在密苏里河上游加紧修建。罗斯福还设立了农村电气化管理局，以调整电力收费标准和各州之间经营公用事业的业务。该局通过创办非赢利性的合作机构资助农村电力线路的铺设。经过数年努力，该局极大地改变了美国农村人民的生活方式。此前美国的农场约９０％没有电，缺少电力使国人俨然分成"城里人和乡下人"两类，而到１９４１年，美国农场１０家中有４家通了电，到１９５０年则达到９０％的农家通了电。 ８月２３日通过的《银行法》是由罗斯福任命的联邦储备委员会主席埃克尔斯起草、经参院保守派卡特·格拉斯修改的法案。该法虽然使"联邦存款保险公司"所保险的金额有所下降，但该公司的监督权力却大有扩展；它授权总统任命联邦储备系统新设的董事会的７名成员（任期为１４年）对地区银行实行更为直接的管理，董事会有权对储备银行的再贴现率和必需的储备进行更大限度的管理；它把各家银行的信贷政策移交给"联邦公开市场委员会"（根据１９３３年银行法建立的），该委员会现由７名董事会成员和５名地区代表组成，这样就将公开市场经营活动的管理权转移到政府手中。以长远观点看，该委员会将通过其购销公债券的权力成为控制货币的主要工具；它要求各大州的银行须于１９４２年７月以前加入联邦储备系统。这样，罗斯福便扩大了联邦政府管理货币和信贷的权力。 至８月２７日第二个"百日新政"结束，国会还通过了一些次要的立法。它们有：格菲——斯奈德煤炭保护法，实际上重申了被裁决违宪的旧烟煤法规的规定；修改了田纳西河流域管理局条例和农业调整法；制定新的农场抵押法和铁路职工退休法；通过了黄金条款和联邦登记法；将州际公共汽车和货车置于州际商务委员会的管辖之下；削弱了银行家对铁路调整的控制的法规；批准了由州际商务委员会管理运价并调节劳工关系的航空邮递法；制定了联邦酒精饮料法和中央统计法，等等。 从１９３６—１９３８年，罗斯福政府相继推出了一些新政法案并获得通过，如新农业调整法、商船法、民用航空法、工资工时法，以及保护生态平衡和中小企业的法令。但就整体的势头而言，第二次新政已呈逐渐减弱的趋向。一般认为，新政到１９３８年末已接近尾声。因为在这年中期选举后的第７６届国会里，势力得到壮大的民主党保守派同共和党结成了政治联盟，并构成了对罗斯福进一步改革的强大阻力；公众对新政的支持也有所减弱；正呈恶性发展的欧洲及世界的事态迫使罗斯福不得不把主要精力放在国防和对外关系方面，他开始放弃国内进一步改革以换取国会对他的外交政策的支持。法利认为罗斯福这时最明智的选择是"收拾残局，巩固和取得已取得的成果，不再发动新的改革"。不过，新政到这时的成就已很可观，除向国会作了某些局部的小让步外，它大体上已稳定地成型，并且其中很多方面已开始构成美国社会里政治、经济生活等领域的基本特征。 罗斯福的两次新政几乎涉及美国社会的政治、经济生活的各个方面。它显然不是那种以新质去取代原有结构的革命，而是一种旨在让这个结构免遭来自内部的损耗和毒害、适应飞速变化着的时代条件并使其长久地良性运行下去的社会改良。他限制、剔除和扬弃了这个结构中那些在各个方面都被证明是极坏的因素；调整、修正和改良了其中某些被证明是部分地或比较地坏的因素；培植、注入和创制了许多能够使这个结构增强自我改造机制的新的因素。在操作过程中，罗斯福声明，他正在寻求恢复众所周知的、早经确立的，而在某种程度上被损害和遗忘了的美国的理想和价值观念。他也多次向国会和国民表示，他这个"新政大夫"实施的手术将竭力避免或者甚至根本不会引起震荡、灾难和脱节，新质的培植和确立将其和地内化为这个结构的有机组成部分。“和谐的原则以及必要性本身都要求新的建筑结构必需同原有的基本线条溶于一体，正是这种新旧结合才标志着有秩序的、和平的前进。"因此，新政决不像当时"左"右两派的攻击家所言，是社会主义的或者是法西斯主义的，相反，正是新政才极大而有效地避免了这两个"主义"（尤其是后者）在美国的这一特定时代条件下形成气候的可能。１９３３年底，约翰·Ｍ·凯恩斯在致罗斯福的公开信中写道：“你已经使自己成为各国力求在现存社会制度范围内运用明智试验以纠正我们社会弊病的人民的信托人。如果你失败，合理的变革将在全世界受到损害，只好让正统观念和革命去互相厮杀出一条路来。” 如前所述，新政在一开始并没有一贯到底的详细的计划，它是在具备了一个大体轮廓和意向性的原则方针的前提下，进行的一种因时因地而制宜的试验性质的社会改良。它在历来大体遵循不干预主义的国家政府的发展史中无从找到可循可鉴的先例。但是，从理论基础及其哲学思想的角度而言，其中心主题和方向仍然是深深植根于美国的文明土壤和历史经验之中。以下摘录的出自罗斯福本人之口或之手的原话，将有促于我们更为深入和完整地理解新政的理论基础。它们均散见于公开发表的罗斯福新政年代的各种演说、公文、谈话、答记者问、咨文等文献中： ——我们运用实事求是的传统法则，一起度过难关。 ——在坚决地扩张社会进步的过程中，我们必须依靠现实的推理而不是干巴巴的公式。 ——我们寻求的是经济制度中的平衡；要对过去限制和妨碍了机会均等的许多其他弊端进行建设性的改革。 ——民主政府就其本质来讲能够帮助人民抵御过去认为是不可避免的灾害，能够解决过去被认为是解决不了的问题：这是一条真理。 ——我一直认为，我们近来经历的大部分困难，是在政治上未能掌握这种经济上互相依赖的事实的直接结果。 以上５点充分地反映了罗斯福新政总的指导思想和哲学基础。在此大前提的指导下，新政的那些具有深远意义的重要举措，也分别具备了各自的理论基础和经济思想： （１）社会救济与福利制度——政府对于全体公民的福利负有一种终极的责任。如果私人之间相互合作共同努力，未能为那些愿意工作的人提供工作和为不幸的人提供救济，那末，那些并非由于自己的过错而遭遇困难的人就有一种要求政府予以援助的权利；而一个名实相副的政府则必须作出恰当的反应。 （２）以工代赈与经济复兴——鉴于美国人民的道德和精神气质不应被怠惰的麻醉剂所损害；工程应该遵循有用并有长久经济效益等６条基本方针。 （３）赤字财政与通货膨胀——既然难为无米之炊，为了拯救银行和保险公司、抵押公司以及铁路，为了照顾成百万濒于饥饿边缘的人民，在今后几年内，政府将不得不大量借债；政府可以靠投资保持偿付能力；如果公债比国民总产值增加得慢，就不会出现崩溃；如果提高购买力，物价就会上升，销售的商品也更多，工资必须随物价上升而提高，这并不意味着不健康的通货膨胀和物价飞涨。 （４）总统权力与政府职能——随着人类关系的日趋复杂，统治这种复杂关系的权力也须增强，即制止恶行和推行善政的权力的增强；主张私人主动性可以医治国家积弊的人，因种种自身原因而不能成功；我们不想让政府成为一个机械的工具，而是要赋予它充满活力的个性。 这些文献表明，新政的理论基础并不是如有人所谓的是凯恩斯主义，它有自己的哲学思维、理念及内在发展的逻辑。我国研究罗斯福新政的学界权威刘绪贻先生认为：“罗斯福新政与凯恩斯主义都是一般垄断资本主义向国家垄断资本主义转变过程中的典型产物，两者是不谋而合的。这是主要的方面。但是，两者也相互影响。” 这一论断是符合历史事实的。罗斯福在１９３３年的第３次"炉边谈话"中表示，他不相信"万应灵丹"，而相信人的共同行动和主观能动性能够在很大程度上影响经济力量。他明确地指出，“职业的经济学家们坚持事物都有其一定的过程，而人力是无补于解救经济病患的，对此我不敢苟同。其中的原因之一就是，我恰好知道，职业的经济学家们每５年到１０年就要改变一次他们对经济规律所下的定义，而且长期以来都是如此。"譬如罗斯福上台伊始就在致豪斯上校的信中坦言相告，他正在被迫探求一条稳妥的赤字财政的办法；又如负责起草１９３５年银行法的埃克尔斯在并未同凯恩斯及其思想有任何接触的情形下，很早就产生了一些与凯恩斯相似乃至相同的经济观点。 特格韦尔分析道：“为什么凯恩斯理论与富兰克林政策之间在学者们看起来是一种因果关系，这是因为：罗斯福生活于一种不仅是凯恩斯也是考虑同样问题的许多人创造出来的知识气候之中。从这方面说，他们都是异端、先锋。……富兰克林尽管没有读过原著，但他对这些变化是敏感的；而且由于他同智囊团对萧条的探索，他的敏感加强了。"凯恩斯通过信件、访问白宫、与罗斯福智囊团进行学术交流等方式，有效地不时将自己关于摆脱萧条的研究心得和"有效需求"的理论传感给对方，加强了罗斯福做他将要做的事情的意向。 另外，不能否认的事实表明，１９３６年凯恩斯发表的《就业、利息与货币通论》一书，参照和印证了新政诸多方面的具体实践，提炼和系统发展了新政人士的一些主张和见解。 罗斯福在多次重要演说中，都曾向广大听众反复揭示并提请大家记取这样一个事实——１９３２年灾难性的大萧条和经过几年新政后的景观——两者之间的对比之鲜明简直无法同日而语，甚至连"崩溃前的那个黄梁美梦的繁荣的狂欢时代"也不能与１９３５年后的形势相提并论。"从１９２９到１９３３年，这个国家螺旋式地朝下滑——不断地朝下——一直滑到１９３３年３月３日整个文明结构完全陷于停顿。这是灾难深重、令人触景伤情的４年……在那４年结束时，我们国家及时采取了行动，美国扭回头来，又开始走向上升的道路。"１９３６年罗斯福要求政府各个机构的领导人员，把他们的成绩详细列表上报，以便竞选时使用，结果他收到的答复毫无例外地表明，新政在促进经济复兴、市场繁荣、银行信用坚挺、工厂繁忙、人民生活水平和环境保护有所好转等诸方面都起到了重大作用。 罗斯福因此才得以自豪且证据确凿地向选民强调：几年来他至少使６００万人有了职业；１９３６年的国民收入是１９３３年的１．５倍；自上任以来，工业产量几乎翻了一番；电力工业售出的电比任何时候都多；商业活动指数上升到１９３０年以来的最高值；公司利润从１９３３年的赤字变为盈利５０亿美元。……总之，政府摆脱萧条所取得的进步是有目共睹且显而易见的。他进而畅快淋漓地针对胡佛１９３２年对他的攻击进行发挥道：“顺便说一句，在谈到经济的活跃，谈到进步和更大繁荣的时候，每次回到纽约市来，我总是到处寻找，寻找据说会在我们这个城市街头长出来的野草！"他在芝加哥甚至更加坦率地向选民指出，正是新政挽救了被拖到毁灭性边缘的私人利润和自由企业制度。 当然，在新政的那些主要属于紧急应变性质的政策、机构及活动中，存在着程度不一的临时凑合、重复臃肿、资源浪费、质量欠佳、效率不高等问题。罗斯福在１９３５年１０月也公开承认，"经济萧条带来了许多问题，有些是新的，有些是旧的……我们对此还没有找到最后解决办法。""我们承担的任务是前所未有的，失策和错误在所难免——这一点我们知道。"半年后，他在巴尔的摩青年民主党人俱乐部再次公开承认：在不断变化的经济秩序中，如何保证一个国家永远或完全避免出现萧条时期，我们知道的还不多。然而政府认为已经采取和正在采取的步骤至少将会大大缓和萧条的冲击——将会防止上升急速达到虚假繁荣的疯狂高峰，也将防止疯狂下降而又陷入另一个苦难的幻灭的深渊。 正如１９４５年４月１４日，中国共产党《新华日报》社论所指出的那样，“罗斯福用大无畏的精神推行新政……他渡过了危机，安定了国民生活。"从逻辑上讲，新政当然不可能一劳永逸地医治好经济危机这个与其制度相伴而行的痼疾。但当时的情景及后来的事实证明，经过罗斯福新政，"过去曾使我们的经济生活产生一连串不正常的繁荣与灾难性的衰退相互交替的现象，现在联邦政府比以前任何时候都能更好地加以防止。"这就是所谓"新政的遗产"中最大的遗产。 “新政的主要任务表现为拯救资本主义。"美国当代久负盛名的历史学家和经济史学家Ｈ·Ｕ·福克纳的这一见解十分中肯，并得到越来越多的学人们的认同。这一目标需要全面的计划工作。这样就不可避免地意味着要扩大政府的监督、控制和主动性，结果就造成总统和联邦政府机构权力的不断扩张。它所包括的意义就是"混合经济"，即一种为保证实现和延续经济增长而才有大量政府干预的私人资本主义制度在美国的开创。此外，新政确立了政府对全体公民的福利、健康和安全保障负有责任的原则，从而为美国式"福利国家"奠定了基础。新政确立的那种国家、劳方、资方的相对关系，也一直延续到今天。新政制订了一些具有长久价值的法令，这些价值观念深入民心，使得共和党对手在竞选政纲中也不得不承认新政的主要成果。 在整个１９３６年，罗斯福一直在致力于加强自己的形象，他要显示出自己是那些经济金字塔底层被遗忘了的人的朋友。他那敏锐而可靠的政治直觉告诉他，他必须既要让选民充分认识到自己的政绩，又要让选民不要以求全责备的挑剔眼光去看待他那些未完成的目标，并且要让选民知道，造成这一局面的原因主要是共和党保守派、企业界、高等法院等势力对新政实行了有效的层层阻挠。这样他才能赢得一个支持他的政治大同盟。 就广义而言，罗斯福自宣誓就职之日期就一直在竞选连任。这样到了他被再度提名前的几个月，民主党的竞选机器已经加速度地全面运转了起来。而他本人则保持着俨然超党派的姿态，甚至在面对共和党对手主动挑起的进攻时，他也采取了凌驾于这场竞选斗争之上的策略。他同往常一样，避免在对手安排好的阵地上战斗，并以高难度的政治技巧避免了内部派系之争所可能招致的灾难。最后，他像机敏的猫一样选择妙到毫巅的时机，给予对手干脆利落的几下回击。伯恩斯将他运用的这些政治魔术称之为"奇妙的罗斯福风格"。 １９３６年的选举被称为美国历史上少有的一次"关键性”选举，选举中投票的格局发生了深刻和持久的变化。新政使"少数民族、城市居民、天主教徒、小企业主、农民、黑人都与'新政民主党'打成一片"。"工业家体制"让位给了"新政体制"，后者以北部大城市群众为坚实的基础，还受到绝大多数进步派人士的支持。民主党的竞选力量在此后３０多年中一直处于决定性的优势。罗斯福以２，７７５万票赢得了４６个州，比共和党的艾尔弗雷德·Ｍ·兰登多出１，１０７万张选票，选举人品是５２３票对８票。这不仅是美国政党史上空前的大胜利，而且是共和党自杰斐逊总统以来败得最惨的一次。两党在众议院是３３１∶８９席，在参议院是７６∶１６席。自１９３２年大选以来，有５００万共和党选民转而拥护了"新政民主党"。宾夕法尼亚、特拉华、康涅狄格这些牢不可破的共和党的州，自１８５６年布坎南获胜以来，首次转向了民主党。罗斯福几乎赢得了２５万人口以上的每一个大中城市。 新政纲领的深远政治意义在这次大选中醒目地凸现出来了，它实际上同每一个团体都有关系。中西部的农民投了民主党的票，因为它提高了小麦和玉米的价格，并扩大了政府贷款和抵押计划；有关棉花和烟草的纲领使南部加强了对民主党的忠诚；田纳西河流域的综合治理使这一带焕然一新；社会保险法吸引了大批汤森的追随者；４年前支持过胡佛的约翰·Ｌ·刘易斯集结产联的队伍，转而支持罗斯福，产联向总统竞选金库捐助了７０多万美元，这标志着民主党财政基础的历史性转变。《瓦格纳法》促进了有组织的劳工运动的发展；城市居民受惠于失业救济、公共工程和公共住房方面的立法，他们成为民主党的坚定拥护者；新政给黑人带来了救济和工作，罗斯福任命黑人担任了他们以前从未担任过的更为重要的职务，埃莉诺和伊克斯部长的真诚深深打动了黑人们的心。尽管新政不免受到种族平视流毒的妨碍，但仍有７６％的黑人背离了林肯的党；新移民、少数民族、妇女担任文官的数量大大多于４年前的胡佛任内。 小奥蒂斯·Ｌ·格雷厄姆认为，形成这种政治大同盟的一个有力因素是罗斯福总统本人的品格。他出身于显贵家族，但是却成功地向千百万普通老百姓表示关切。他的双腿就标志着他不畏艰难挫折和肉体痛苦的勇敢精神。他容易与人相处，给白宫带来了只有西奥多·罗斯福当政时具有的那种不拘礼节的作风。罗斯福周围的人加深了人们的印象，使他们觉得这届政府富于民主精神和同情心。霍普金斯的脖子"瘦棱棱的像穷人的脖子一样，行动也是光明磊落的"；身材颀长的华莱士气易近人，经常歪打着他的领带；"铁裤汉"约翰逊口无遮拦，干起事来风风火火，敢做敢当；专家顾问们满怀理想和道义，精明强干，才华横溢；不知疲倦的埃莉诺使自己成为政府良心的见证，她在安排访问的村庄的泥泞田野中跋涉，她打着毛线衣劝说国会清除哥伦比亚特区污秽的弄堂住宅，她为改革派和"有色人种协会"获得在白宫发表意见的机会，她参观了黑人的学校和郊游活动，她主动而及时地为罗斯福打开了一扇门户，通过它的引导，罗斯福得以较全面地关注到社会底层人们的生活境况和政治要求。同时，这扇门户也传递了这届政府的"民主同情心"。这样，当１９３６年秋《新共和》杂志“向公认才智超群并有进步见解的美国男女公民、愿意公开承认自己想投票支持兰登的……每一个人"奉送５美元时，只有很少人去领取。 兰登失败的部分原因是共和党内的胡佛一翼操持乃至包办了他的竞选，尽管他这位堪萨斯州州长在争取公民自主权、控制企业界、反对三Ｋ党等方面有着令人敬佩的记录。显然，这次大选无异于是对"新政"举行的一次民意向背的公民投票，而人民对大萧条时期胡佛总统的一切印象太深了。 １９３７年１月２０日，罗斯福在４年前的老地方再次宣誓就职，只是这次的风雨更大。罗斯福的就职演说表明他将实行更为激进的变革，"我知道，全国三分之一的人居住简陋，衣衫褴褛，营养不良。我对大家描绘这个情景并不是由于灰心丧气，而是因为全国都看到了并且认识到这是非正义的，从而要把它消灭掉。” 罗斯福针对政府权力与宪法的本质关系作了适可而止的提示：“我们本能地认识到更深刻的需要——需要通过政府去找到实现我们共同目标的工具，以便为个人解决这个复杂的文明社会中不断产生的问题……我们拒绝让涉及到我们共同福利的问题听从机会的阵风和灾难的狂飙去摆布。"他继而指出，美国的基本民主体制和人民的安全保障不是靠取消政府的权力，而是要依靠把这种权力委托给人民可以通过诚实而自由的选举制度定期决定去留的人。１７８７年的宪法并没有使美国的民主软弱无力。 大概只有坐在罗斯福不远处的首席大法官休斯，才对这些话的弦外之音尤感刺耳。长期以来，罗斯福对最高法院阻挠新政的行为一直耿耿于怀。现在，他挟空前的竞选优势及支持背景，胸有成竹地准备实施反击，以拒绝司法部门的摆布和羁绊。并且，他还以人民的名义标识这种反击的正义性："人民将会坚决要求民选政府的每一个机构运用有效的手段来实现他们的意愿。” １９３７年２月５日，罗斯福向国会提交了自己酝酿已久且精心炮制的司法改革法案。他指出：年迈体弱和人员不足致使联邦法院备审案件积压成堆，审判工作拖拉，譬如最高法院在一年之内就使８７％的呈送案件束之高阁。为减轻法官们本人所能负担的工作量和使法院增添活力，该法案提议：当一位服务至少已１０年而年过７０岁的联邦法官６个月后尚未辞职或退休时，总统可以给法院增加１名新法官；但进入最高法院的不能超过６名，进入下属各联邦法院的不能超过４４名。总统的提案还试图表明：这种向法院"掺沙子"的做法不是一种偏狭的政治手段，而是基于敦促年迈法官退休以提高工作效率以及下面所表明的堂堂正正的理由：现代社会的复杂性同样要求不断向法院输送新生力量，如同政府机关或私人品业在运行过程中需要增添活力一样。体力的和脑力的衰竭使人经常回避对复杂多变的环境的研究，而旧眼光视野中的新事物也将变得模糊不清，这就无法满足当代人的需要。我们有理由相信那些固守陈旧传统的老人们将会因此而放弃对现代和未来的研究与探索。” 这项法案看起来措词温和，言之成理，实施起来简便易行，似乎也没有改变庄严的三权分立与制衡原则。但是，总统的真实用心昭然若揭，即通过自己的任命来扩大最高法院的自由派势力，进而造就一个柔顺的听话的司法机构。 除坚定的新政支持派之外，法案在举国上下引起了惶惑、错愕、惊恐和反对。有相当数量的人认为罗斯福将一个严肃的政体问题巧妙地化解为一个技术性的处理方法，是一种不够坦荡的自作聪明。同时，这种处处"以人民的名义"为幌子而实则拐弯抹角的手段引起了人民的反感，尤其是触及了广大视最高法院为民主政体的"安全阀"的美国人民感情的深处。在雪片般飞向国会的信件中，有不少人指责它根本就是一种狡诈的欺骗手法。此外，人们很快发现，罗斯福关于年迈必将导致工作效率低下的论点存在着明显的漏洞，很难自圆其说。譬如他在最高法院中最坚定的一贯支持者布兰代斯也已经８１岁，而总统显然不希望他退休。７０岁以上的国会议员和全国的老年人，不仅纷纷站出来证明自己并未在才智和精力上有所衰退，而且认为罗斯福不给老年人以应有的尊敬。自由主义者惟恐作为公民自由保护者的最高法院被削弱，因而焦虑不安。更多的人认为此举纯属罗斯福对最高法院的一种过火而失态的报复，这将为专制独裁提供某种可能性条件。显然，罗斯福的这种"过火"的反击，把从前批评最高法院的人赶到了维护司法至上的一边。 自１９３３年执政以来，罗斯福的主张从来没有像这次遭到如此广泛而激烈的反对。共和党在这场斗争中并没有一马当先，而是沉默地静观１９３６年组成的罗斯福政治大同盟内部的分歧和交锋。在抗议浪潮中，似乎很难看到共和党领导人插手的迹象。罗斯福发现，同自己对垒的多半是自己党内的伙伴。由于罗斯福为了刻意追求一种激动人心而又畅快淋漓的攻打堡垒的效果，由于１９３６年选举的压倒性胜利使他过于自信，这样，他那"好作惊人之举的天性和善于运用巧妙迂回的策略而不作正面强攻的天性——奇妙地结合在一起了"。他一改往日那种先灵敏掌握社会舆论、多方征求意见、尔后再果断行事的工作作风。在提交法案以前，除司法部长卡明斯之外，罗斯福几乎没有让任何人知道这个计划。民主党领袖和内阁成员们自不待言，甚至他的那些与国会有着密切联系的助手们也不知内情。这既使他们没有思想准备，也使他们产生一种总统不尊重人的感觉。 从春到夏，辩论一直在进行，并有向与此相关的其他领域的蔓延之势。罗斯福气初还保持着乐观的自信，但是他通过几次演说所争取到的"公众的支持"正在与日俱减，民众对这项计划的新奇感和热情，随着旷日持久的拉锯战的延续而慢慢地、无可挽回地减退了。尤为重要的是，休斯大法官历经政治风雨，老谋深算，于宽厚的外表里具备着与罗斯福旗鼓相当的政治领导才干和精明练达，甚至在某些特定场合显得比总统还要棋高一着。 最高法院面对总统咄咄逼人的架式，主动地作出了意味深长的战略性撤退。它支持了华盛顿州的最低工资法（９个月前它曾否决过纽约州的最低工资法），认可了农地抵押借款法和１项新的《铁路劳工法》。几周后它又作出了５项裁决，对全国劳工关系法予以承认。１个月后，有争议的社会保障法在高等法院以５∶４票得到认可。在这几次裁决中，保守派"四骑士"都投了反对票，欧文·罗伯茨转向了布兰代斯这一边。但很多人认为，调度最高法院作出新的解释以挫败总统计划，应归功于休斯首席大法官。休斯忧虑的是，最高法院保守派的反动方向可能意味着最高法院在政治结构中的权力和影响会发生某种严重的削弱，因为１９３６年大选毕竟表明美国人民对罗斯福和罗斯福领导的极大权限的认可。最高法院的这一转变大大削弱了罗斯福法案的必要性，这甚至是对总统论点的釜底抽薪。因为总统多次宣称，在他和他的进步改革目标之间似乎横亘着一道保守的栅栏——最高法院。他还向人民暗示，政府机构的三套马车正在耕一块极难耕作的土地，而其中一骑马总是往另外一个方向用劲。在这项被人称为"囊括法院计划"引起的激烈辩论的月份里，他甚至设想，索性让新政立法全部被否决，这样就可以把争端摆到人民面前。然而现在，自己憋足了劲抡起的拳头却停在半空，不知该砸在哪里。 ６月２日，７８岁的保守派大法官威利斯·范·德万特宣布退休，这就给罗斯福的任命留下了一个空位并保证了最高法院中能够有一个认可其政策的多数。这样，罗斯福的司法改革法案似乎就没有必要了，因为以后的改革法案已不再担心受到否决。各方人士已经看出再没有理由对司法机构加以变动。参议院司法委员会以１０∶８票否决了总统的议案。罗斯福试图以自己的方式拒绝摆布，这次却未能遂愿。 但是，新政立法得救了。德万特退休后的２个月，罗斯福任命令南部保守派厌惧的雨果·布莱克来补缺。不久，萨瑟兰、巴特勒、布兰代斯宣布退休，罗斯福又任命了斯坦利·里德、费利克斯·弗兰克福特、威廉·Ｏ·道格拉斯。由于罗斯福当总统的时间过长，其他一些法官或退休或亡故，这样到１９４３年，最高法院的９名法官，全部是由罗斯福任命的。人们称新法院为"罗斯福法院"。新法院大大扩展了可由国家管制经济的领域，而同时又保障哪怕是最烦人的少数群体的公民自由权。这似乎证实了罗斯福所说的他已"打赢这场战争"一语并非虚语，但从另一种意义上说，罗斯福打输了这场战争。对司法改革法案的长期争论及其广泛的波及面，破坏了民主党的统一，却大大加强了两党反新政联盟。更为重要的是，新的最高法院可能乐于支持新法律，但分裂的国会将只通过不多的几项供法官们审查。国会里的保守派过去担心选民不答应，不敢公开反对罗斯福和新政，现在却能成功地利用选民害怕过去削弱法院的厌乱趋安心理，“求掩护他们不批准新政立法的活动"，或者将罗斯福提交的改革法案阉割得面目全非。保守派的强大是"新政"势头渐弱的重要原因。 表面上看，有关最高法院的斗争虎头蛇尾地结束了。但在实际上，罗斯福囊括最高法院的计划完全实现。罗斯福倔强地表明了自己的姿态，即拒绝保守力量的摆布。斗争涉及到行政权与司法权之间的关系问题。斗争对日后美国总统权力的不断扩大产生了深远影响。 这一深远影响还来源于另一条战线的斗争成果。在１９３８年以前的几年里，罗斯福以其刚毅果敢的魅力、雷厉风行的行事风格和极富策略性的手段，几乎支配了国会。这些手段主要有：精确地选择有利的时机；持续不断地施加压力而又适可而止，"拉紧缰绳却不使之崩断"；亲自向国会提出国情咨文报告；让行政部门草拟法案而又由个别议员提出；以自己的魅力亲自说服立法领导人；巧妙地打出任免职位那张牌。当上述这些办法都不足以使国会就范时，他还有两件致胜法宝，即使用否决权或以将要行使否决权相威胁；以"炉边谈话"等方式直接向人民摊牌，以"诉诸全民公决"的形式迫使国会让步。这些"高明的统治艺术"发挥出来的实际效果就是，国会通过了大量的载入立法史册的提案。而在实践中，他形成了一种由行政官员和国会议员组成的"万能内阁"。领头羊则是他自己。 罗斯福干净彻底地、最大限度地利用或搜刮利用了宪法中正式规定给他的权力。美国宪法中关于总统权限和义务规定的微言大义，在罗斯福那里得到了充分的和宽泛的阐释。根据１９３９年重新组织法所授予的权力，罗斯福建立了总统行政办公室，内设预算局和全国资源计划委员会，并为处理紧急情况筹备了一个办公室。这样，罗斯福便可通过这些机构来高度调控各级行政职能。他还增加了白宫办事人员，改组了文官任用制度，建立了行政部门内部独立审计的制度。这显然又增强了总统的权限。不过，联邦中央集权色彩的日益浓厚，大部分是通过宪法修正程序及制订新法以外的种种方式，往往是按照当时国内外急迫严峻的情势需要而作出的相应调整——来实现的。威尔逊总统认为，宪法不只是一种类似遗嘱、契约的僵死文件，更是一种适应生活变迁的工具，"调整方法不决定于起草宪法者原来的意图，而决定于生活本身的迫切需要和新的情况。"罗斯福也像他的老上司威尔逊一样让公众懂得，总统的权力就是总统所造成的权力。而这一点，在新法院那里得到了一种基于宽泛的解释之上的认可。罗斯福在第二次世界大战期间果断地大权独揽，也可作如是观。 面对国内各类反对派的攻击，罗斯福坦率地声明，自己既不打算成为一个独裁者，同时也不具备一个成功的独裁者应有的素质。在１９３８年４月１４日的"炉边谈话"中，他向美国人民指出： “历史证明：独裁不产生于坚强有效的政府，而产生于软弱无效的政府。如果人民通过民主方法建立一个坚强得足以保护他们免除恐惧和饥饿的政府，则平民主就是有效的……自由得以继续存在的唯一确实的屏障就是一个坚强得足以保卫人民利益的政府，以及坚强而又充分了解情况足以对政府保持至高无上统治的人民。” 除别有用心的政敌之外，美国人民对于民主政体或许会被独裁所吞噬的忧惧之心是极其自然地产生的。因为整个３０年代，自由或民主能否在现代世界存续下去已大成问题，欧陆的独裁者们日益咄咄逼人地向民主制国家叫板挑战。在太平洋地区，日本军国主义早已实施了其侵略步骤。在这个被斗争与溃退的混乱惊惧震撼着的世界上，罗斯福此刻明晰坚定的声音，无异于给美国人民乃至世界人民吃了颗定心丸。 ------------------ 书香门第 扫描校对 |
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